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目的
香港大學科斯產權研究中心現正研究釋放新界私人土地發展潛能的可行機制。此研究主要探索兩個名為「土地區劃整理」及「土地債券」的方案，冀能加快發展和流轉新界土地。研究的主要結果將提交予土地供應專責小組。

「土地區劃整理」(Land Readjustment) (附件一)
「土地區劃整理」是一種在國際間行之有效的土地交換和原區安置機制，在日本、韓國、德國、西班牙、荷蘭、以色列以至印度均被採納為國家土地政策的一部分來開發新的市區土地。例如：西班牙從1980年代起，幾乎所有新市區土地都是以「土地區劃整理」模式發展的。在日本，約有370,000公頃市區土地是經由「土地區劃整理」創造出來的。而首爾從1930年代起，就以「土地區劃整理」提供了約14,600公頃的市區土地（約730個太古城）。

在此方案下，私人土地業權人可自願向政府交出其所持有的土地，經過綜合規劃，及預留一定比例作興建公屋、道路、基建、公園等公共設施後，可釋放大量土地作房屋發展。私人土地業權人必須上繳一定比例的「發展商責任」土地，才會獲批一幅在原區重新規劃且較優質的土地作為交換。新發展必須符合現有審批機制，並補足地價才可開展。

此方案能為未被充分利用的地塊創造合併價值，然後把增益重新分配予主要持份者，當中包括土地業權人、原有社區及社會整體。其目標是為達致一個三贏的局面。

參考洪水橋分區計劃大綱草圖的數字，假如「土地區劃整理」於新界1,000公頃的私人土地上施行，將可以提供不少於300,000個新造房屋單位，及為政府帶來數千億元的補地價收入。假設當中的100公頃土地用於興建出租公屋發展，這將可建造額外約76,000個公營房屋單位，此數目可消減截至2017年12月公屋申請輪候冊上大約一半的數目。藉著一個謹慎的制度性設計，「土地區劃整理」可以是一個釋放香港土地供應的短中期措施。

香港大學科斯產權硏究中心認為，「土地區劃整理」為傳統收地方法如官方單方面大規模徵集土地之外，提供另一可行選擇。大規模徵集土地容易造成爭端、招致反對和法律的挑戰。而「土地區劃整理」則讓所有持份者能分享經濟發展的成果。

「土地區劃整理」須在現存的土地管理系統下，以行政程序運作，並要避免冗長的立法程序。過往，失蹤業權人、妥協的投機者及原居村民的集體共同利益是在新界執行綜合發展的主要挑戰。香港的「土地區劃整理」模式讓政府當局能保管這些人的合理權益，而無需強行收地。當有需要保育某些物質或非物質文物元素時，「土地區劃整理」模式須能讓持份者提出其關注，政府在發展土地時，可採取因應措施，由城規會及政府當局充當把關人的角色。

在分配重新標畫土地予少比例業權人時可能會產生若干技術性問題，如位置選擇等，大比例土地業權人及政府當局應確保「業權重整圖」對少比例業權人是有足夠的吸引力。成功的「土地區劃整理」方案要求各持份者保持開明的態度，通力合作，在有些情況下需要有創新的思維。由獨立機構或專業人士進行土地區劃前期實驗，或諮詢性會議，能緩解討價還價的程序。如有需要，亦可設立調解的機制。

「土地債券」（Land Bonds）(附件二)
科斯產權研究中心又建議特區政府考慮發行「土地債券」（地債）收回合適的新界私人土地，包括主要發展商持有的閒置農地、原居民的祖堂地（當中有些已變成所謂的「棕地」）、以及其他私人擁有的土地。土地回收後，由政府重新整理、規劃、優化土地用途後，再以市場機制贖回地債。

「土地債券」是一種「遠水救近火」的方法，在重大土地開發計劃實施以前，能籌集可觀數量的土地以應對房屋發展的需求。意念是政府用可自由買賣之「土地債券」收購合適發展房屋之土地。持有人可用此債券交換面積相若的政府新土地。這些用於贖回地債的土地不僅限於新界回收後經過重新規劃的土地，亦可以是特區政府將來從填海得回來的土地。除了原地債持有人外，其他投資者如有興趣競投政府土地，亦可在市場購買地債加上溢價競投。競投土地的溢價，除了取決於土地的位置亦會因應市場氣氛而改變。

因此「土地債券」必須能以市價在市場或公開交易平台自由轉讓，富競爭性和具備高透明度。地債持有人在市場上的互相競爭可消除官商勾結的疑慮。「債券」價值與可發展權益掛鈎。此債券亦可提供欲買樓或買地保值的投資者另一類選擇。

「債券」之價格走向，可供政府估算應開發新土地之速度。與過往之「甲/ 乙種換地權益書」不同，「甲/ 乙種換地權益書」的舊制先由政府訂立詳細發展設計藍圖，才收回私人土地。而「土地債券」則完全相反，業主先交出土地，然後政府才考慮何時和如何運用。

此方案繞過官方強行收回土地之弊病 - 包括避免侵犯《基本法》保障之私有產權，也省卻龐大的土地官司費用。「土地債券」方案能衝破種種把土地捆綁之固執限制，也是釋放祖/堂地須「絕大多數」持份者同意之局限。原則上，此舉可讓現今擁有零碎分散業權的土地持有人，將來有機會參與大規模之綜合性發展。特區政府還可藉此大規模調整新界土地用途，優化土地使用，建設新市鎮及解決棕地、丁屋等問題。特區政府大刀闊斧發行地債，有助爭取公眾相信政府開闢新土地之決心，對房穩定地產價格有立竿見影之效，也有利特區長遠的發展。

「土地區劃整理」建議的介紹短片和投影片

「土地債券」建議的介紹短片和投影片

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黎偉聰教授 (電話：+852 2859 2146；電郵：wclai@hku.hk)
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