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香港大學房地產及建設系發表
「土地行政運作與專利巴士廠房的重建問題:
巴士專營權條文與地契條款的含隱考慮研究

2014年01月03日

 

香港大學房地產及建設系〈科斯產權研究中心〉成員黎偉聰教授和何志榮博士，經歷兩年半的獨立研究，完成由大學教育資助委員會「公共政策研究」撥款項目(HKU 7007-PRR-11)「土地行政運作與專利巴士廠房的重建問題: 巴士專營權條文與地契條款的含隱考慮研究」。

研究的主要對象是過往兩家專營巴士公司 － 中巴和九巴，分析他們在巴士廠地的取得和運用。研究方法涉及香港巴士歷史研究、「田土廰」、「政府檔案處」和「城規會」審批資料調查和測量估值學研究。

研究披露下述公眾一直關心的問題的答案和專業意見：

(一)政府是否低價配售巴士廠地？
(二)巴士廠地重建為非工業用途的地價補值是否合理？
(三)政府有關巴士廠地配售及更改用途的總體評價如何？

研究確定，所有中巴車廠地段均由政府官地公開拍賣購入。而九巴則大部分車廠地段都是政府官地公開拍賣購入(包括官塘及沙田車廠)，而部分其他車廠地段則是在二手土地市場自資購入。接近一半地段之土地的成交價均高出政府開出的底價 (upset price)，証明有競投的過程。

除一塊地段 ，所有巴士公司購入的土地的「賣地條款」，和一般工業用地並無分別，並無變相局限競爭和地價。因為大部分巴士廠地 (除了上述特殊例子外) 都由公開競投透過自由市場無形之手決定，所以研究團隊認為可合理下結論: 巴士廠房配售政策是由市場決定土地價格, 並無資助現象。

至於那兩塊由政府直接批地的九巴車廠，就其批地價作同樣比較後，證實相關批地價格於市場層面是屬於合理的。

此外，在比較三個已重建的中巴及九巴車廠的補價和同區「可比較成交」後，也發現並無異像。賤價配地之說，並無基礎。

餘下問題，是在批准舊車廠更改用途時，有沒有同時棄用市場機制，即批出臨時新車廠用地，而非舊車廠初次配售和補地價制度本身。這點卻非此次政府撥款項目研究範圍！

詳細研究結果

研究團隊查閱中巴和九巴戰後到1972年的專利牌照條文(下作專利合約)，發現政府沒有明文對專利巴士公司提供任何實質協助。政府反而有許多針對營運的規定 ---- 例如規定公司必定要公開上市，必須自置廠房，必須使用合格車輛，必須交專利稅等，作為賦予兩巴地區性公共巴士專營權的條件。

那麼政府在專利合約以外又有沒有任何實際的協助呢? 經詳細調查後，可發現的協助是間接性的: 就是為巴士公司免費提供地點理想的巴士總站月台。那時，巴士總站多在人流極高的專利小輪碼頭旁或公共屋村內。

另一方面，政府自1945至1976年，一直嚴格限制車資。1976年那年的首次結構性調整車費，便引發大專學生的抗議潮。政府容許「小巴」合法化，實際上侵害兩巴專利，最後更把專利權地域性轉化成「線性」，變相打破獨佔的局面。

但除了1967，1968年暴動時期外，兩巴卻連續30年一直 (一) 利潤上升; (二) 營業額上漲; (三) 不斷投資擴充車隊和提升車輛質素，他們和天星和油麻地小輪可說是少見的成功的私營公共運輸例子。兩巴的營運不斷改善，部分也源於他們積極添置廠房作入口巴士裝嵌，改裝，維修和夜間停泊之用。

那麼這些廠房土地又是否如一些人想法，是政府免費或賤價提供嗎?

經歷兩年半的獨立研究香港巴士歷史、「田土廰」、「政府檔案處」和「城規會」審批資料, 研究確定，所有中巴車廠地段均由政府官地公開拍賣購入。而九巴則大部分車廠地段都是政府官地公開拍賣購入，而部分其他車廠地段則是私人購入。今次研究，在已知的九巴14塊車廠地段用地中，只有兩塊是由政府直接批地興建。

分析現存於政府檔案處的相關「賣地條款」上的數字後，發現在公開拍賣中，接近一半地段之土地成交價均高出政府開出的底價 (upset price)，証明有競投的過程。

在進一步考查「賣地條款」，看看其中的土地用途限制是否局限於「巴士廠」或類似特殊用途，變相局限競爭和地價，結果發現除一塊 (中巴七姊妹道廠) 指定是巴士車房, 所有巴士公司購入的土地的制約條文，和一般工業用地並無分別。不過該地段銷售時期甚為特殊，正值香港重光第三年。那時香港百廢待舉，投資不足，所以研究團隊並不認為這例外值得關注。

至於那兩塊政府直接批地的九巴車廠，團隊亦就其批地價作同樣比較，考慮其只能用作單一車廠用途，證實相關批地價格於市場層面是屬於合理的。

那麼，舊巴士廠更改用途，補地價時政府又曾否低價輸送利益予業主呢? 在比較車廠的補價和同區「可比較成交」後，發現並無異像。(請參考報告第29至36頁)

現時新廠地都是利用「短期租約」, 以臨時車廠方式運作，其租金是市值租金/政府指定金額，並會定期檢討租金。

研究報告全文，請參閱: http://www.cpao.hku.hk/media/SBE_Bus_Depot_Study.pdf

邀約訪問黎偉聰教授和何志榮博士，或對報告有任何疑問，請聯絡港大傳訊及公共事務處助理總監(傳媒)徐佩瑩女士(電話︰2859 2606/電郵︰pychoy@hku.hk)；或港大傳訊及公共事務處高級經理(傳媒)尹慧筠女士(電話︰2859 2600/電郵︰melwkwan@hku.hk)。