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港大房地產及建設系研究發現
「綜合發展區」項目普遍延誤
凍結數以十萬計潛在私人住宅單位供應

2016年01月12日

 

香港大學房地產及建設系的研究團隊獲中央政策組「公共政策研究資助計劃」撥款支持，以兩年時間，詳細分析從1990至2014年的25年間全港超過350個「綜合發展區」項目，發現已獲批准包含住宅的項目中，已竣工及入伙的僅有約四成半，只佔核准興建住宅單位總數的一半。換言之，在這 25 年間, 有一半綜合發展區的潛在住宅供應被凍結，個別項目歷時23年仍未作出實質的發展規劃申請。

由港大房地產及建設系黎偉聰教授領導的研究團隊認爲，從善用土地資源的角度看，有關情況殊不理想。研究發現，一方面, 發展商在成功取得首次規劃許可後，重複提交新申請修改發展圖則的情況普遍，大部分均只屬輕微修訂，而政府對發展商提交修訂的規定過嚴，也有改善空間。團隊認爲，「綜合發展區」的非住宅發展項目，包括商業和露天儲物場等用地，其實也有很大的潛力可用來改為供應住宅，推算出這些未發展的「綜合發展區」如能善用，有潛力提供數以十萬計私人住宅單位。

研究團隊從多個渠道收集資料，包括城市規劃委員會的公開資料，土地註冊處的物業交易記錄，差餉物業估價署發表的物業市場統計，及政府統計處的總體經濟數據，詳細分析從1990年1月1日至2014年10月31日共355個在「綜合發展區」分區下提交申請的項目。

在這355個項目中，有146個項目包含住宅發展，其他的則是作商業或露天儲物場等用途。在這 146 個項目中 ，已竣工及有入伙紙的有65個，佔四成半，它們從取得首次規劃申請許可起計算，平均要花八年時間才建築完成，而最長要十七年才完成。這 25 年間，綜合發展區落成的住宅單位數目有102,313個，相等於獲核准興建住宅發展項目單位數量（約200,000個）一半。

而綜觀所有包含住宅發展的項目，發展商重複申請修改發展圖則的情況普遍，其中有80 個發展項目，它們從取得首次規劃申請許可起至最後或最近一次提交修訂申請，歷時超過10年，部分尚未完成。現時官地買賣契約一般規定買方須於三年內完成建屋發展，從這角度看，綜合發展區的建屋進度遠低於合理標準。

1990年至2014年期間被列爲「綜合發展區」的土地面積有 724 公頃，扣除已竣工的 278 公頃土地，有高達446公頃土地未有及時發展，這個數量相等於最近政府公布2004/05 至 2012/13 年賣地總面積 190 公頃的兩倍有多。研究團隊推算，除已批核作住宅發展的用地， 部份商業及露天儲物場用地如更改作居住用地，未發展的綜合發展區用地可提供的私人住宅單位數目可達數以十萬個。

研究數據列表如下：

	獲批許可綜合發展區項目 （1990年1月1日至2014年10月31日）
	項目（個）	住宅單位數目 [土地面積（公頃）]
綜合發展區項目總數	355	[724公頃]
其中包含住宅發展的項目	146	提供約200,000單位
包含住宅發展並已竣工並獲簽發入伙紙的項目	65  （佔批准私人住宅項目45%）	102,313單位 （佔獲批許可單位50%） [278公頃]

1990年至2014年間，全港已竣工並取得入伙紙的私人房屋單位數目共有602,390 個，其中綜合發展區所提供的新建住宅單位數目，佔總供應的百分之十七。

研究團隊觀察所得：

• 最終已獲簽發入伙紙的65個項目，在修訂「總綱發展藍圖」後，實質土地供應較原先計劃地278公頃為少，只有224公頃，實際落成的單位數目也比原先計劃及批准的少，約九成左右，這説明發展商可能是因應市場狀況而作出修改。初步數據分析顯示，「綜合發展區」項目單位的價格總體上亦比毗鄰非綜合發展區單位價格為高。
• 「綜合發展區」住宅項目發展過程普遍漫長，而在大部分的再次申請中，申請人於從總綱發展藍圖上所作的修訂都並非重大的設計更改，亦未見有甚麽規劃創新，反映出修訂可能是爲了迎合市場狀況改變。但這亦可能是爲了避免重大修改而需要重新擬備技術性評估的緣故。
• 研究團隊未有找到證據，顯示當中有故意拖延或囤地的現象。
• 更改地契（補地價）的過程也可能是導致發展過程漫長的其中原因。
• 2005年6月生效的城市規劃條例修訂，讓公衆有權就規劃申請申述意見，研究並無明顯證據顯示修例引致更長時間的拖延。

結論：

「綜合發展區」規劃的主要目的是為發展商提供一個框架，讓總體設計能顧及到環境、社區、運輸及公共交通和其他城市規劃等因素。

發展「綜合發展區」用地，發展商須先向城市規劃委員會(TPB)申請發展許可。「綜合發展區」與其他分區發展的分別在於，發展商在提交規劃申請時必須一併呈交「總綱發展藍圖」(MLP)。這程序要求申請人擬備有關環境、社區、交通、排水 / 排污和古蹟文物影響評估的報告，並需交予各專家部門審批。法例規定，任何「總綱發展藍圖」上的修改必須取得新的規劃許可；倘若修改較原發展藍圖超出百分之十，就須重新擬備整套評估報告。此外，當發展商取得規劃許可，而所核准的土地用途與地契用途不相乎，便須向地政總署申請更改地契。然後，再向建築事務監督遞交總建築圖則(GBP)，批准後才可開始建築工程，並在竣工後取得屋宇署簽發的入伙紙。

非綜合發展區的項目，即一般的典型官地買賣契約會訂明相關建屋契約條款，土地買方一般須於三年內完成建屋發展。而在「綜合發展區」地帶的發展項目，往往經歷漫長的發展過程，且大部分未見成果。然而，研究團隊未有找到證據，顯示當中有故意拖延或囤地的現象。

研究的發現並未確定發展商在取得首次規劃許可後又再重複多次申請的真正用意，但這情況卻反映出一種公眾難以理解的不尋常現象。發展商本身也經歷不為公眾所瞭解的困難，如：1) 由於缺乏清晰評定標準以致在取得技術性評估許可上遇到困難；2) 更改地契所費需時；3) 嚴格的「總綱發展藍圖」制度，要求任何因應市場狀況的微細更改都必須重新遞交新申請。

然而，目前的情況，在善用土地資源的角度並不理想，有需要改善制度以提高私人房屋供應的效率及效用。研究團隊有以下建議：

• 除因政府要求及能為社會帶來明顯的規劃益處外，向於獲批許可後又重新提交申請「總綱發展藍圖」的項目作額外徵費。
• 城規會可考慮讓發展商在更改已獲批准的「總綱發展藍圖」上有更大的靈活性，避免要重新通過整個評估程序，亦可把「總綱發展藍圖」的格式標準化以減省文書工作。

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